Vergabe von Dienstleistungen: Verfahren, Fristen und Nachweise

Ausgangslage und Geltungsbereich

Öffentliche Dienstleistungsaufträge in der Schweiz werden nach dem Vergaberecht vergeben. Anbieterinnen und Anbieter prüfen zuerst, welches Verfahren gilt, welche Fristen einzuhalten sind und welche Nachweise die Offerte enthalten muss.

Das Vergaberecht regelt, wie Bund, Kantone und Gemeinden in der Schweiz Aufträge an private Unternehmen vergeben. Es soll fairen Wettbewerb und einen sparsamen Umgang mit Steuergeldern sicherstellen. Anbieterinnen und Anbieter klären zuerst, ob der konkrete Auftrag dem Vergaberecht untersteht und welche Regeln gelten.

Das schweizerische Vergaberecht ruht auf dem Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB), der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (VöB) und der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) samt kantonalen Beitrittsgesetzen. Hinzu kommen Art. 3 und 5 des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt (BGBM).

Art. 3 und 5 BGBM sichern den Marktzugang: Personen mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz dürfen beim Zugang zu öffentlichen Beschaffungen nicht diskriminiert werden.

Ebenso gelten das WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (Government Procurement Agreement, GPA) und das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens.

Das GPA wurde 1994 unterzeichnet und gilt für die Schweiz seit dem 1. Januar 1996. 2012 wurde es revidiert; in der revidierten Fassung ist es für die Schweiz seit dem 1. Januar 2021 in Kraft.

Ihm unterstehen Auftraggeberinnen und Auftraggeber des Bundes und der Kantone sowie staatliche Behörden und öffentliche Unternehmen in den Sektoren Wasser-, Elektrizitäts- und Verkehrsversorgung – die Sektorenunternehmen.

Das GPA verpflichtet die Vertragsstaaten, ihre Beschaffungsmärkte für Anbieterinnen und Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten zu öffnen. Zentral sind die Nichtdiskriminierung ausländischer Anbieter, die Gleichbehandlung in- und ausländischer Anbieter und die Transparenz.

Auch öffentliche und private Unternehmen fallen unter die Vorgaben, wenn sie öffentliche Dienstleistungen erbringen, mit ausschliesslichen oder besonderen Rechten ausgestattet sind und bestimmten Sektoren angehören.

Der gemeinsame Beschaffungsleitfaden von Bund, Kantonen und Gemeinden (TRIAS) zeigt, welche Auftraggeber erfasst sind. Anbieterinnen und Anbieter von Dienstleistungen müssen daher klären, ob ihr konkreter Auftrag erfasst ist und welche Regeln gelten.

Für Bundesaufträge sind das BöB und die VöB massgebend. Art. 4 BöB bestimmt, welche Auftraggeber diesen Vorgaben unterstehen.

Bei kantonalen Aufträgen gilt die IVöB mit dem Beitrittsgesetz des jeweiligen Kantons, beispielsweise dem Gesetz des Kantons Bern.

Für Dienstleistungen ist die CPC-Klassifikation einschlägig. Die Ausschreibung nennt sie zusätzlich zur CPV-Klassifikation.

CPV steht für «Common Procurement Vocabulary», das gemeinsame Vokabular für öffentliche Aufträge der Europäischen Union. CPC steht für «Central Product Classification», die zentrale Gütersystematik der Vereinten Nationen.

Verfahren und Fristen

Ist das Vergaberecht anwendbar, sieht das BöB vier Vergabeverfahren vor.

Die zentralen Fristen sind Angebotsfrist, Teilnahmefrist, Zuschlagsfrist und Bindefrist. Die Angebotsfrist läuft ab der Bekanntgabe der Ausschreibungsunterlagen und endet mit dem spätesten Eingang der Offerte beim Auftraggeber. Ein danach eingegangenes Angebot wird ausgeschlossen.

Im offenen Verfahren wird der Auftrag öffentlich ausgeschrieben; jede Anbieterin kann eine Offerte einreichen. Im selektiven Verfahren beantragen Interessierte zuerst ihre Teilnahme; ausgewählte Anbieter reichen danach eine Offerte ein.

Die Teilnahmefrist gilt im selektiven Verfahren. In dieser Frist reichen Interessierte den Teilnahmeantrag samt den geforderten Eignungsnachweisen ein.

Im Einladungsverfahren fehlt die öffentliche Ausschreibung. Die Beschaffungsstelle fordert mindestens drei Anbieter direkt zur Offertstellung auf. Die freihändige Vergabe erfolgt ohne öffentliche Ausschreibung: Die Beschaffungsstelle erteilt den Auftrag direkt an einen Anbieter und erläutert die Gründe.

Die drei Phasen Publikation, Teilnahmeantrag und Offerteingabe greifen je nach Verfahren anders ineinander. Im offenen Verfahren folgt die Offerteingabe direkt auf die Publikation; im selektiven liegt der Teilnahmeantrag dazwischen; im Einladungsverfahren entfällt die öffentliche Publikation.

Bei einer öffentlichen Ausschreibung publiziert etwa das EDA den Auftrag auf simap.ch; auch der Zuschlag erscheint dort.

Bei einem Einladungsverfahren wählt das EDA Anbieter aus, die es zur Offertstellung einlädt. Wenn möglich holt es mindestens drei Offerten ein.

Massgebend sind die Fristen des Einzelfalls. Anbieterinnen und Anbieter verfolgen simap.ch und prüfen die Angaben der jeweiligen Ausschreibung.

Die Frist zur Einreichung von Angeboten oder Teilnahmeanträgen ist eine Mindestangabe der Ausschreibung. Rechtsgrundlage ist Art. 35 BöB/IVöB.

Massgebend ist die Frist, welche die Ausschreibung festsetzt.

Bei der Bestimmung der Fristen für Angebote oder Teilnahmeanträge im selektiven Verfahren sind die konkreten Umstände zu berücksichtigen, namentlich die Komplexität des Auftrags.

Im Einladungsverfahren fordert die Beschaffungsstelle mindestens drei Anbieter direkt zur Offertstellung auf; die Aufforderung setzt die Frist. Im freihändigen Verfahren erteilt sie den Auftrag direkt an einen Anbieter; die direkte Mitteilung setzt die Frist. In beiden Fällen fehlt die öffentliche Ausschreibung.

Im Einladungs- und im freihändigen Verfahren ergibt sich die Fristdauer aus der Aufforderung oder der direkten Mitteilung.

Fristdauer je Verfahren: Im offenen Verfahren steht die Frist zur Offerteingabe in der Ausschreibung. Im selektiven Verfahren gilt die Teilnahmefrist; ausgewählte Anbieter reichen danach die Offerte ein. Im Einladungs- und im freihändigen Verfahren setzen die Aufforderung oder die direkte Mitteilung die Frist.

Für Verfahren mit Teilnahmewettbewerb gilt für die Teilnahmeanträge eine Mindestfrist von 30 Kalendertagen. Im offenen Verfahren beträgt die Angebotsfrist 35 Kalendertage. Massgebend bleibt die Frist, welche die Ausschreibung festsetzt.

Bei begründeter Dringlichkeit lassen sich die Teilnahmefristen verkürzen; die Mindestfrist beträgt dann 15 Tage. Eine Verkürzung der Angebotsfrist ist nur bei besonderer Dringlichkeit oder bei einer elektronischen Vergabe möglich.

Art. 35 BöB/IVöB nennt die Frist zur Einreichung von Angeboten oder Teilnahmeanträgen. Die Ausschreibung nennt auch die Sprache des Verfahrens und des Angebots.

Die Ausschreibung nennt die Gültigkeitsdauer der Angebote. Innerhalb dieser Frist bleibt die Offerte für die Anbieterin verbindlich.

Die Bindefrist ist der Zeitraum, in dem die Anbieterin an ihr Angebot gebunden ist. Die Zuschlagsfrist ist der Zeitraum, in dem der Auftraggeber die Angebote prüft und den Zuschlag erteilt.

Innerhalb der Bindefrist darf die Anbieterin ihr Angebot weder ändern noch zurückziehen. Die Zuschlagsfrist läuft in der Regel parallel zur Bindefrist.

Bei wiederkehrend benötigten Leistungen kann die Ausschreibung den Zeitpunkt der nachfolgenden Ausschreibung nennen. Sie kann den Hinweis enthalten, dass die Angebotsfrist verkürzt wird.

Für Fristen, die durch eine Mitteilung oder den Eintritt eines Ereignisses ausgelöst werden, beginnt der Lauf am folgenden Tag (Art. 142 ZPO).

Art. 142 ZPO regelt die Berechnung von Fristen. Die vergaberechtliche Frist zur Einreichung von Angeboten oder Teilnahmeanträgen ist der Ausschreibung zu entnehmen.

Fällt der letzte Tag auf einen Samstag, einen Sonntag oder einen anerkannten Feiertag, endet die Frist am nächsten Werktag.

Welche Tage als Feiertage gelten, richtet sich nach dem Recht am massgebenden Ort. Kantonale Feiertage sind vor der Fristberechnung zu prüfen.

Eine nach Monaten berechnete Frist endet im letzten Monat an dem Tag, der dieselbe Zahl trägt wie der Tag des Fristbeginns. Fehlt dieser Tag, endet die Frist am letzten Tag des Monats (Art. 142 ZPO).

Nach einem Urteil des Bundesgerichts (5A_691/2023 vom 13. August 2024) beginnt eine nach Monaten bestimmte Frist am Tag des fristauslösenden Ereignisses.

In einigen Rechtsgebieten darf fristauslösende Post mit A-Post Plus eröffnet werden. A-Post Plus wird auch an Samstagen zugestellt, weshalb die Frist bereits am Sonntag zu laufen beginnt. Der Zustelltermin lässt sich über den Sendebericht nachvollziehen.

Für Rechtsmittel wie eine Einsprache, eine Beschwerde oder eine Berufung gelten eigene Fristen. Verstrichene Fristen können schwerwiegende Konsequenzen haben.

Schwellenwerte und Verfahrenswahl

Die vier Verfahren sind nur für bestimmte Auftragswerte vorgesehen. Für Lieferungen und Dienstleistungen gilt nach den Angaben zu den Verfahren des Bundes: Die freihändige Vergabe ist bis CHF 150'000 möglich, im Bauhauptgewerbe bis CHF 300'000.

Ein Einladungsverfahren ist bis CHF 250'000 möglich, im Bauhauptgewerbe bis CHF 500'000.

Für höhere Auftragswerte ist das offene oder das selektive Verfahren durchzuführen. Je höher der Auftragswert, desto offener und formalisierter muss das Verfahren ablaufen.

Kantonale und sektorspezifische Erlasse können davon abweichen. Wer eine Ausschreibung prüft, klärt daher, ob Bundesrecht oder kantonales Recht gilt und welche Schwelle dort für die betroffene Dienstleistung massgebend ist.

Die Werte gelten für Lieferungen und Dienstleistungen; im Bauhauptgewerbe liegen sie höher.

Die Ausschreibung enthält einen Hinweis, ob die Beschaffung in den Staatsvertragsbereich fällt. Für diesen Bereich gelten das GPA und das Abkommen mit der Europäischen Gemeinschaft.

Beim Bund gelten die Werte nach BöB und VöB. Bei kantonalen Aufträgen gilt die IVöB mit dem Beitrittsgesetz des Kantons; massgebend ist die dort festgelegte Schwelle.

Nachweise und Offertanforderungen

Bei der Ausarbeitung von Offerten zählt ein gutes Verständnis des Projekts und seines Umfelds. Vorzuschlagen sind Konzepte und Methoden zur Ausführung des Auftrags, ergänzt durch Überlegungen zu speziellen Chancen und Risiken.

Erwartet wird zudem eine übersichtliche Darstellung des Einsatzes der Projektmittel – Personen, Güter und Finanzmittel. Dazu gehört eine Veranschaulichung der institutionellen und organisatorischen Abläufe.

Besonders wichtig sind die Qualifikationen und die zugesicherte Verfügbarkeit des vorgeschlagenen Schlüsselpersonals. Wer Schlüsselpersonen nennt, legt deren Lebensläufe, Referenzen und eine klare Zusage zur zeitlichen Verfügbarkeit bei.

Für das finanzielle Angebot gibt es in der Regel strukturelle Vorgaben für die Budgeterstellung, damit die Offerten vergleichbar bleiben. Diese Struktur ist einzuhalten.

Neben den inhaltlichen Anforderungen gelten die formalen Vorgaben der Ausschreibungsunterlagen: geforderte Eignungsnachweise, unterzeichnete Formulare, Vollständigkeit und Form der Eingabe.

Art. 35 BöB/IVöB verlangt, dass die Ausschreibung die Eignungskriterien und die geforderten Nachweise nennt. Ebenso sind die Formerfordernisse zur Einreichung zu regeln, insbesondere die Auflage, Leistung und Preis in zwei separaten Couverts anzubieten (Zwei-Couvert-Methode).

Bei der Zwei-Couvert-Methode wird die Leistung im ersten und der Preis im zweiten Couvert eingereicht. Die Auflage steht in der Ausschreibung.

Art. 35 BöB/IVöB verlangt, dass die Ausschreibung die Eignungskriterien und die geforderten Nachweise nennt. Für kantonale Aufträge gilt die IVöB mit dem Beitrittsgesetz des Kantons.

Art. 35 BöB/IVöB zählt die Mindestangaben der Ausschreibung weiter auf: Name und Adresse des Auftraggebers, Auftrags- und Verfahrensart, CPV-Klassifikation und bei Dienstleistungen zusätzlich CPC-Klassifikation. Hinzu kommt eine Beschreibung der Leistungen mit Art und Menge oder einer Schätzung.

Bei Dienstleistungen nennt die Ausschreibung zusätzlich die CPC-Klassifikation. Die CPV-Klassifikation ist allgemein anzugeben.

Ebenfalls anzugeben sind Ort und Zeitpunkt der Leistungserbringung, die Frist zur Einreichung von Angeboten oder Teilnahmeanträgen sowie die Sprache des Verfahrens und des Angebots.

Weitere Pflichtangaben betreffen die Gültigkeitsdauer der Angebote, die Zuschlagskriterien samt Gewichtung, sofern sie nicht in den Ausschreibungsunterlagen enthalten sind, und die Bezugsquelle der Ausschreibungsunterlagen.

Die Bezugsquelle der Ausschreibungsunterlagen nennt die Ausschreibung; gegebenenfalls ist für die Unterlagen eine kostendeckende Gebühr geschuldet.

Im selektiven Verfahren kann die Ausschreibung die Höchstzahl der Anbieter festlegen, die zur Offertstellung eingeladen werden (Anhang 3 zur VöB). Möglich sind auch Angaben zu Losen, Teilangeboten, Bietergemeinschaften und Subunternehmen sowie eine Rechtsmittelbelehrung.

Die Ausschreibung kann Varianten ausschliessen oder beschränken und den Vorbehalt enthalten, Teilleistungen zuzuschlagen. Möglich sind zudem der Hinweis auf eine elektronische Auktion und die Absicht, einen Dialog gemäss Art. 24 BöB/IVöB durchzuführen.

Sind Anbieterinnen am Verfahren vorbefasst, kann die Ausschreibung sie als zugelassen nennen.

Beim EDA wird anhand der vordefinierten und publizierten Kriterien evaluiert. Den Zuschlag erhält das vorteilhafteste Angebot.

Die Eignungskriterien und die geforderten Nachweise sind in der Ausschreibung genannt. Die Offerte muss sie vollständig und formgerecht enthalten.

Namentlich gehören zu den Nachweisen: Eignungsnachweise, unterzeichnete Formulare, die verlangten Referenzen und Lebensläufe sowie die Zusage zur zeitlichen Verfügbarkeit des Schlüsselpersonals. Die Struktur der Budgeterstellung ist einzuhalten.

Freihändige Vergabe und Ausnahmen

Die freihändige Vergabe erlaubt der Beschaffungsstelle, den Auftrag direkt an einen Anbieter zu vergeben – ohne öffentliche Ausschreibung. Beim EDA gelten im Rahmen seines Tätigkeitsbereichs folgende Ausnahmen.

Erstens: Nur ein Anbieter kommt wegen technischer Besonderheiten oder wegen des Schutzes des geistigen Eigentums in Frage, oder es besteht keine angemessene Alternative. Zweitens: Entwicklungszusammenarbeit oder humanitäre Hilfe, namentlich Aufträge im Rahmen internationaler Nothilfe sowie Agrar- oder Ernährungshilfe.

Drittens: Aufträge aufgrund eines internationalen Abkommens zur gemeinsamen Umsetzung eines Projekts durch Unterzeichnerstaaten. Viertens: Aufträge, die nach den besonderen Verfahren oder Bedingungen einer internationalen Organisation vergeben werden.

Auch bei der direkten Vergabe bleibt der Auftraggeber an den effizienten und wirtschaftlichen Einsatz öffentlicher Mittel gebunden. Die Ausnahmegründe sind zu erläutern: Die freihändige Vergabe ist eine begründungspflichtige Ausnahme vom Wettbewerbsgrundsatz, nicht ein frei wählbarer Normalfall.

Wer sich gegen eine als unzulässig erachtete direkte Vergabe wehren will, prüft, ob eine der genannten Voraussetzungen tatsächlich erfüllt ist. Er prüft auch, ob die Begründung nachvollziehbar dokumentiert wurde.

Die genannten Ausnahmen gelten im Tätigkeitsbereich des EDA. Die Auftragsvergaben des EDA erfolgen nach dem BöB und der VöB sowie nach EDA-internen Weisungen.

Für Dienstleistungen ist die freihändige Vergabe bis CHF 150'000 möglich. Im Bauhauptgewerbe liegt die Grenze bei CHF 300'000.

Oberhalb dieser Werte ist ein Wettbewerbsverfahren durchzuführen, sofern kein Ausnahmegrund vorliegt.

Vorteile und Risiken der freihändigen Vergabe

Praxischeck für Anbieter

Erster Schritt: klären, ob der Auftraggeber dem Vergaberecht untersteht und ob die Leistung als Dienstleistung, Lieferung oder Bauauftrag einzuordnen ist.

Zweiter Schritt: den Auftragswert schätzen und daraus die Verfahrensart ableiten – freihändig, Einladungsverfahren oder offenes bzw. selektives Verfahren. Prüfen, ob Bundesrecht oder kantonales Recht mit abweichenden Werten gilt.

Fristdauer je Verfahren: offenes Verfahren – Frist in der Ausschreibung; selektives Verfahren – Teilnahmefrist in der Ausschreibung, danach Offerte; Einladungsverfahren – Frist in der Aufforderung; freihändiges Verfahren – Frist in der direkten Mitteilung. Die konkrete Fristdauer in Tagen steht in diesen Dokumenten.

Fristen konkret: Im offenen Verfahren beträgt die Angebotsfrist 35 Kalendertage. In Verfahren mit Teilnahmewettbewerb umfasst die Teilnahmefrist 30 Kalendertage, bei begründeter Dringlichkeit 15 Tage. Massgebend bleibt die Frist, welche die Ausschreibung oder die Aufforderung festsetzt.

Dritter Schritt: die Publikation auf simap.ch verfolgen und die massgebenden Angaben der Ausschreibung sowie die Eignungs- und Zuschlagskriterien prüfen. Dazu gehört der Hinweis, ob die Beschaffung in den Staatsvertragsbereich fällt.

Vierter Schritt: die geforderten Nachweise – Projektverständnis, Konzepte und Methoden, Chancen und Risiken, Mittel- und Personaleinsatz, Budgetstruktur – frühzeitig und vollständig zusammenstellen. Die Verfügbarkeit des Schlüsselpersonals schriftlich zusichern.

Nachweise namentlich: Eignungskriterien und geforderte Nachweise, unterzeichnete Formulare, Zwei-Couvert-Methode, Projektverständnis, Konzepte und Methoden, Chancen und Risiken, Mittel- und Personaleinsatz, Budgetstruktur, Qualifikation und Verfügbarkeit des Schlüsselpersonals. Bei Dienstleistungen zusätzlich die CPC-Klassifikation prüfen; die Ausschreibung nennt CPV und CPC.

Wer im selektiven Verfahren antritt, reicht zusätzlich den Teilnahmeantrag ein. Nur ausgewählte Anbieter werden zur Offertstellung zugelassen.

Fünfter Schritt: vor der Eingabe Vollständigkeit und Form der Offerte kontrollieren. Bei einer freihändigen Vergabe lohnt sich frühzeitig – auch ohne Ausschreibung – der direkte Kontakt zum Auftraggeber: Die Vergabe muss begründet werden, und eine bestehende Alternative lässt sich frühzeitig geltend machen.

Zu jeder Ausschreibung gehören der Termin für die Eingabe, die Formerfordernisse und die Gültigkeitsdauer des Angebots. Die Eignungskriterien und die geforderten Nachweise stehen in der Ausschreibung (Art. 35 BöB/IVöB).

Die Bezugsquelle der Ausschreibungsunterlagen und eine allfällige kostendeckende Gebühr stehen in der Ausschreibung.

Im Einladungs- und im freihändigen Verfahren wird die Frist mit der Aufforderung oder der direkten Mitteilung gesetzt.

Die konkrete Fristdauer in Tagen ist der Ausschreibung, der Aufforderung oder der direkten Mitteilung zu entnehmen.

Wer den Zuschlag anfechten will, prüft die Rechtsmittelbelehrung in der Ausschreibung und hält die Rechtsmittelfrist ein.