Zuschlagskriterien dokumentieren und begründen

Auftragsbezug: Kriterien aus dem Bedürfnis ableiten

Zuschlagskriterien sind kein Standardkatalog aus früheren Vergaben. Der Thurgauer Vergabeleitfaden verlangt, sie auftragsbezogen auszuwählen und auszuformulieren, damit sie das wirtschaftlich günstigste Angebot ermitteln. Ausgangspunkt ist die Leistungsbeschreibung: Art und Menge der Leistung, Optionen sowie Ort und Zeitpunkt der Erbringung – der Mindestinhalt nach Art. 35 BöB/IVöB. Daraus folgt, welche Angebotseigenschaften den Nutzen für die Auftraggeberin bestimmen.

Neben dem Preis ist mindestens ein Qualitätskriterium zu wählen; die Angebotsprüfung stützt sich auf leistungsbezogene Zuschlagskriterien. Massgeblich ist, was die Anbieterin für diese konkrete Leistung bietet, nicht wie ihr Unternehmen allgemein aufgestellt ist.

Das Marktumfeld entscheidet, welche Kriterien messbar und entscheidbar sind. Bei vielen Anbieterinnen mit vergleichbarem Standard verschiebt sich das Gewicht auf Termine, Verfügbarkeit oder Betriebskosten; ist die Leistung erklärungsbedürftig, rücken Konzept, Methodik oder Schlüsselpersonen vor. Kriterien, die nicht differenzieren oder nicht überprüfbar sind, liefern weder eine belastbare Rangliste noch eine belastbare Begründung.

Zuschlagskriterien von Eignungskriterien trennen

Art. 35 BöB/IVöB führt «die Eignungskriterien und die geforderten Nachweise» und «die Zuschlagskriterien sowie deren Gewichtung» als getrennte Mindestangaben der Ausschreibung auf. Eignungskriterien beantworten, ob eine Anbieterin für den Auftrag in Frage kommt; Zuschlagskriterien bewerten das eingereichte Angebot. Beide gehören in die Publikation, haben aber unterschiedliche Funktionen und dürfen nicht ineinander übergehen.

Typische Vermischungen: Referenzen, Zertifikate oder Erfahrung der Anbieterin werden zusätzlich als bewertete Qualitätskriterien aufgeführt; umgekehrt wird ein bewertetes Qualitätskriterium stillschweigend als Mindestschwelle behandelt. Im ersten Fall werden Anbieterinnen benachteiligt, die eine Eignungsanforderung nur knapp erfüllen, obwohl ihr Angebot inhaltlich überzeugt; im zweiten werden Angebote ausgeschlossen, ohne dass die Schwelle vorher als Eignungsanforderung kommuniziert wurde.

Auch die im selektiven Verfahren anzugebende Höchstzahl der Anbieterinnen, die zur Offertstellung eingeladen werden, gehört zur Eignungs- und Verfahrensseite, nicht in die Angebotsbewertung. Die Trennung ist Voraussetzung dafür, später zu erklären, weshalb ein Angebot den Zuschlag erhält – und nicht bloss, weshalb eine Anbieterin zugelassen wurde.

Unterschied zwischen Eignungskriterien und Zuschlagskriterien

Mindestanforderungen nach Art. 35 BöB/IVöB

Gewichtung herleiten und offenlegen

Art. 35 BöB/IVöB verlangt die Zuschlagskriterien samt Gewichtung in der Ausschreibung, sofern diese Angaben nicht in den Ausschreibungsunterlagen enthalten sind. Die Gewichte müssen also an mindestens einer dieser beiden Stellen stehen. Die Kursdokumentation des Kantons St. Gallen fordert dasselbe: Zuschlagskriterien sind mit ihrem Gewicht in der Ausschreibung und/oder den Ausschreibungsunterlagen anzugeben.

Die Gewichte werden aus den Auftragszielen abgeleitet, nicht aus Bequemlichkeit gesetzt. Wer den Zuschlag massgeblich über die Qualität der Ausführung steuern will, gewichtet das entsprechende Kriterium hoch und den Preis entsprechend tiefer; wer Betriebs- und Folgekosten über die Vertragsdauer senken will, gewichtet diese Position sichtbar. Eine Gewichtung, die nur aus abgerundeten Standardwerten besteht, lässt sich gegenüber den Auftragszielen nicht begründen.

Der Leitfaden des Kantons Zürich nennt Transparenz, Nachvollziehbarkeit, Fairness und Wirtschaftlichkeit als Anforderungen, denen das öffentliche Beschaffungswesen folgen muss. Für die Gewichtung heisst das: vor der Publikation festlegen, vollständig offenlegen und während des Verfahrens nicht mehr verändern. Im Kanton Thurgau gilt zusätzlich: Die Kriterien sind auftragsbezogen auszuwählen und auszuformulieren, damit das wirtschaftlich günstigste Angebot ermittelt werden kann.

Bewertungsraster vor dem Offerteingang fixieren

Das Bewertungsraster legt für jedes Kriterium die Messgrösse, die Punkteskala, die Preisbewertung und die Aggregation der Teilscores fest. Es wird vor dem Offerteingang erstellt und in den Ausschreibungsunterlagen oder in einem internen, datierten Dokument festgehalten. Steht das Raster, ist die Evaluation nur noch seine Anwendung – die Begründung stützt sich auf nachvollziehbare Rechenschritte.

Für qualitative Kriterien ist zu bestimmen, welche Angaben im Angebot als Beleg dienen: Konzept, Mengengerüst, Terminplan, Organigramm, Nachweis einer Zulassung. Für jedes Kriterium ist zu beschreiben, was die volle Punktzahl und was die tiefste Punktzahl bedeutet. Eine Skala ohne diese Umschreibung lässt sich später nicht erklären, weil jede Bewerterin dieselbe Zahl mit anderem Inhalt füllt.

Bei der Preisbewertung wird die Umrechnung von Preisen in Punkte vorab definiert, samt Referenzgrösse und Rundung. Ebenso vorab geregelt: Umgang mit Angeboten, deren Preis nicht plausibel erklärbar ist, und mit Teilscores, die nicht ermittelt werden können, weil eine Angabe im Angebot fehlt. Die Aggregation – üblicherweise die gewichtete Summe der Teilscores – und die Behandlung von Punktgleichheit werden ebenfalls festgehalten.

Damit ist sichergestellt, dass alle Angebote nach denselben Regeln bewertet werden. Die spätere Begründung baut auf dem Raster auf: Sie zeigt, welcher Punktwert aus welcher Angabe im Angebot folgt, und nicht, welchen Gesamteindruck die Bewertenden gewonnen haben.

Vorgehen bei der Bewertung von Angeboten

Evaluation dokumentieren: von der Prüfung zur Rangliste

Dokumentiert werden die formale Prüfung (Vollständigkeit, Fristen, Formerfordernisse einschliesslich der geforderten Nachweise), die Eignungsprüfung, die eigentliche Angebotsbewertung und die daraus abgeleitete Rangliste. Ein Prüfprotokoll hält pro Angebot fest, welche Unterlagen eingegangen sind und welche Punkte fehlen. Ein Bewertungsbogen führt pro Kriterium die vergebene Punktzahl, die Begründung in einem Satz und die Stelle im Angebot auf, auf die sich die Bewertung stützt.

Unsicherheiten werden nicht durch Bauchgefühl geschlossen, sondern über eine schriftliche Klärung: Die Vergabestelle stellt konkrete Fragen zum Angebot, die Antwort wird aktenkundig gemacht und die Bewertung nachgeführt. Fragen und Antworten der in der Ausschreibung angekündigten Frage- und Antwortrunde ergehen an alle Anbieterinnen, damit keine Anbieterin einen Informationsvorsprung erhält.

Das Vier-Augen-Prinzip gehört in die Bewertung: Zwei Personen bewerten unabhängig und vergleichen anschliessend ihre Punktzahlen; Abweichungen werden ausdiskutiert und das Ergebnis schriftlich festgehalten. Versionierung heisst, dass Entwürfe nicht überschrieben, sondern datiert und mit den Namen der Bewertenden abgelegt werden. Aus den Akten muss hervorgehen, wer wann welche Punktzahl mit welcher Begründung gesetzt hat – Grundlage, auf der der Zuschlag später erklärt und überprüft werden kann.

Zuschlagsentscheid begründen

Die Begründung zeigt, wie die angekündigten Zuschlagskriterien und ihre Gewichtung auf die eingegangenen Angebote angewendet wurden. Sie benennt für das berücksichtigte Angebot die Stärken und Schwächen je Kriterium, die daraus resultierenden Punktzahlen und die gewichtete Gesamtpunktzahl. So wird nachvollziehbar, weshalb dieses Angebot das wirtschaftlich günstigste ist – der Massstab, den der Thurgauer Leitfaden für Zuschlagskriterien nennt.

Eine blosse Rangliste genügt nicht. Aus der Begründung muss hervorgehen, weshalb ein Angebot bei einem bestimmten Kriterium mehr Punkte erhält als ein anderes: etwa wegen eines kürzeren Termins, eines vollständigeren Mengengerüsts oder einer konkreteren Beschreibung der Leistungserbringung. Die Begründung vergleicht die Angebote kriterienweise, nicht nur in der Summe.

Wo Punktzahlen nahe beieinanderliegen oder eine Bewertung auf einer Annahme beruht, wird diese Annahme offengelegt, statt sie zu verschweigen. Ebenso wird dargelegt, welche Angebote aus welchen Gründen aus der Bewertung fielen. Da Art. 35 BöB/IVöB für die Ausschreibung unter anderem gegebenenfalls eine Rechtsmittelbelehrung vorsieht, muss die Dokumentation auch einer externen Prüfung standhalten – sie ist das Fundament der Begründung.

Qualitätssicherung und typische Lücken

Prüfpunkte vor der Publikation: Sind Zuschlagskriterien und Gewichtung an der vorgeschriebenen Stelle angegeben (Ausschreibung oder Ausschreibungsunterlagen)? Sind nebst dem Preis mindestens ein Qualitätskriterium und seine Messgrösse definiert? Sind Eignungs- und Zuschlagskriterien sauber getrennt? Sind alle Mindestangaben nach Art. 35 BöB/IVöB enthalten, einschliesslich Eignungskriterien und geforderter Nachweise, Fristen, Formerfordernisse und gegebenenfalls Rechtsmittelbelehrung?

Typische Fehler und Gegenmassnahmen: Eine nachträgliche Änderung von Kriterien oder Gewichten nach Ablauf der Eingabefrist macht den Vergleich der Angebote unmöglich. Abhilfe schafft die Fixierung des Rasters vor dem Offerteingang und dessen unveränderte Ablage. Eine unklare oder fehlende Gewichtung verstösst gegen die Vorgabe, die Zuschlagskriterien mit ihrem Gewicht anzugeben. Abhilfe schafft eine Gewichtungstabelle, die vor der Publikation von einer zweiten Person auf Übereinstimmung mit den Auftragszielen kontrolliert wird.

Pauschale Begründungen wie Verweise auf die Gesamtqualität ohne Kriterienbezug oder Punktzahlen ohne Fundstelle im Angebot sind zu vermeiden. Gegenmassnahme ist der Bewertungsbogen, der jede Punktzahl mit einem Satz Begründung und einer konkreten Stelle im Angebot verbindet. Ergänzend sichern Vier-Augen-Prinzip und Versionierung ab, dass Bewertungen reproduzierbar bleiben – auch wenn die Zusammensetzung des Evaluationsteams wechselt oder das Geschäft Jahre später überprüft wird.

Zum Weiterlesen: Öffentliches Beschaffungsrecht der Schweiz (de.wikipedia.org).