Aggiudicazione di servizi: procedure, termini e documenti

Situazione iniziale e campo d’applicazione

In Svizzera, gli appalti pubblici di servizi vengono aggiudicati conformemente al diritto sugli appalti pubblici. Le offerenti e gli offerenti verificano innanzitutto quale procedura si applica, quali termini devono essere rispettati e quali documenti l’offerta deve contenere.

Il diritto sugli appalti pubblici disciplina il modo in cui la Confederazione, i Cantoni e i Comuni assegnano incarichi a imprese private in Svizzera. Il suo scopo è garantire una concorrenza leale e un uso parsimonioso dei fondi pubblici. Le offerenti e gli offerenti chiariscono preliminarmente se l’incarico specifico rientra nel campo d’applicazione del diritto sugli appalti pubblici e quali norme si applicano.

Il diritto svizzero sugli appalti pubblici si basa sulla Legge federale sugli appalti pubblici (LAP), sull’Ordinanza sugli appalti pubblici (OAP) e sull’Accordo intercantonale sugli appalti pubblici (AIAP), completato dalle leggi cantonali di adesione. Si aggiungono gli articoli 3 e 5 della Legge federale sul mercato interno (LMI).

Gli articoli 3 e 5 LMI garantiscono l’accesso al mercato: le persone con domicilio o sede in Svizzera non possono subire discriminazioni nell’accesso agli appalti pubblici.

Si applicano inoltre l’Accordo dell’Organizzazione mondiale del commercio sugli appalti pubblici (Government Procurement Agreement, GPA) e l’Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea su taluni aspetti degli appalti pubblici.

L’Accordo GPA è stato firmato nel 1994 ed è entrato in vigore per la Svizzera il 1° gennaio 1996. È stato rivisto nel 2012; la versione riveduta è in vigore per la Svizzera dal 1° gennaio 2021.

Vi sono soggette le enti aggiudicatori della Confederazione e dei Cantoni, nonché le autorità statali e le imprese pubbliche nei settori dell’approvvigionamento idrico, elettrico e dei trasporti – le imprese settoriali.

L’Accordo GPA obbliga gli Stati contraenti ad aprire i propri mercati degli appalti alle offerenti e alle imprese di altri Stati membri. Elementi centrali sono la non discriminazione delle offerenti estere, la parità di trattamento tra offerenti nazionali ed estere e la trasparenza.

Anche le imprese pubbliche e private rientrano nelle prescrizioni se forniscono servizi pubblici, sono dotate di diritti esclusivi o speciali e appartengono a determinati settori.

La guida comune agli appalti di Confederazione, Cantoni e Comuni (TRIAS) indica quali enti aggiudicatori sono interessati. Le offerenti e gli offerenti di servizi devono quindi chiarire se il loro incarico specifico è interessato e quali regole si applicano.

Per gli appalti federali fanno fede la LAP e l’OAP. L’art. 4 LAP stabilisce quali enti aggiudicatori sono soggetti a queste prescrizioni.

Per gli appalti cantonali si applica l’AIAP con la legge di adesione del rispettivo Cantone, ad esempio la legge del Cantone di Berna.

Per i servizi è rilevante la classificazione CPC. Il bando di gara la menziona oltre alla classificazione CPV.

CPV sta per «Common Procurement Vocabulary», il vocabolario comune per gli appalti pubblici dell’Unione Europea. CPC sta per «Central Product Classification», la classificazione centrale dei prodotti delle Nazioni Unite.

Procedure e termini

Se il diritto sugli appalti pubblici è applicabile, la LAP prevede quattro procedure di aggiudicazione.

I termini centrali sono il termine per l’offerta, il termine per la partecipazione, il termine per l’aggiudicazione e il termine di vincolatività. Il termine per l’offerta decorre dalla pubblicazione dei documenti di gara e scade con il ricevimento più tardivo dell’offerta presso l’ente aggiudicatore. Un’offerta pervenuta successivamente viene esclusa.

Nella procedura aperta l’incarico viene pubblicato pubblicamente; ogni offerente può presentare un’offerta. Nella procedura selettiva, gli interessati richiedono preliminarmente la partecipazione; solo gli offerenti selezionati presentano successivamente un’offerta.

Il termine per la partecipazione si applica nella procedura selettiva. Entro questo termine, gli interessati presentano la domanda di partecipazione unitamente ai documenti di idoneità richiesti.

Nella procedura per invito manca la pubblicazione pubblica. L’ente aggiudicatore invita direttamente almeno tre offerenti a presentare un’offerta. L’aggiudicazione diretta avviene senza pubblicazione pubblica: l’ente aggiudicatore assegna l’incarico direttamente a un offerente e ne motiva le ragioni.

Le tre fasi di pubblicazione, domanda di partecipazione e presentazione dell’offerta si intrecciano diversamente a seconda della procedura. Nella procedura aperta, la presentazione dell’offerta segue direttamente la pubblicazione; nella procedura selettiva, la domanda di partecipazione si interpone tra le due; nella procedura per invito, la pubblicazione pubblica viene omessa.

In caso di pubblicazione pubblica, ad esempio il DFAE pubblica l’incarico su simap.ch; anche l’aggiudicazione vi appare.

In una procedura per invito, il DFAE seleziona gli offerenti che invita a presentare un’offerta. Se possibile, richiede almeno tre offerte.

Fanno fede i termini del caso concreto. Le offerenti e gli offerenti monitorano simap.ch e verificano le indicazioni del rispettivo bando di gara.

Il termine per la presentazione di offerte o domande di partecipazione è un’indicazione minima del bando di gara. La base legale è l’art. 35 LAP/AIAP.

Fa fede il termine stabilito dal bando di gara.

Nel determinare i termini per le offerte o le domande di partecipazione nella procedura selettiva, occorre considerare le circostanze concrete, in particolare la complessità dell’incarico.

Nella procedura per invito, l’ente aggiudicatore invita direttamente almeno tre offerenti a presentare un’offerta; l’invito fissa il termine. Nella procedura diretta, assegna l’incarico direttamente a un offerente; la comunicazione diretta fissa il termine. In entrambi i casi manca la pubblicazione pubblica.

Nella procedura per invito e in quella diretta, la durata del termine risulta dall’invito o dalla comunicazione diretta.

Durata del termine per procedura: nella procedura aperta, il termine per la presentazione dell’offerta figura nel bando di gara. Nella procedura selettiva vale il termine per la partecipazione; gli offerenti selezionati presentano successivamente l’offerta. Nella procedura per invito e in quella diretta, l’invito o la comunicazione diretta fissano il termine.

Per le procedure con concorso di partecipazione, il termine minimo per le domande di partecipazione è di 30 giorni di calendario. Nella procedura aperta, il termine per l’offerta è di 35 giorni di calendario. Fa sempre fede il termine stabilito dal bando di gara.

In caso di urgenza motivata, i termini per la partecipazione possono essere ridotti; il termine minimo è allora di 15 giorni. Una riduzione del termine per l’offerta è possibile solo in caso di particolare urgenza o in caso di aggiudicazione elettronica.

L’art. 35 LAP/AIAP menziona il termine per la presentazione di offerte o domande di partecipazione. Il bando di gara indica anche la lingua della procedura e dell’offerta.

Il bando di gara indica la durata di validità delle offerte. Entro questo termine, l’offerta rimane vincolante per l’offerente.

Il termine di vincolatività è il periodo durante il quale l’offerente è vincolata alla sua offerta. Il termine per l’aggiudicazione è il periodo durante il quale l’ente aggiudicatore esamina le offerte e procede all’aggiudicazione.

Entro il termine di vincolatività, l’offerente non può né modificare né ritirare la propria offerta. Il termine per l’aggiudicazione scorre generalmente in parallelo al termine di vincolatività.

Per prestazioni richieste ricorrentemente, il bando di gara può indicare il momento del successivo bando. Può contenere l’indicazione che il termine per l’offerta sarà ridotto.

Per i termini attivati da una comunicazione o dal verificarsi di un evento, il decorso inizia il giorno seguente (art. 142 CPC).

L’art. 142 CPC regola il calcolo dei termini. Il termine previsto dal diritto sugli appalti pubblici per la presentazione di offerte o domande di partecipazione va desunto dal bando di gara.

Se l’ultimo giorno cade di sabato, domenica o in un giorno festivo riconosciuto, il termine scade il prossimo giorno lavorativo.

Quali giorni siano considerati festivi dipende dal diritto vigente nel luogo rilevante. I giorni festivi cantonali vanno verificati prima del calcolo del termine.

Un termine calcolato in mesi scade nell’ultimo mese, nel giorno che porta lo stesso numero del giorno di inizio del termine. Se tale giorno manca, il termine scade l’ultimo giorno del mese (art. 142 CPC).

Secondo una sentenza del Tribunale federale (5A_691/2023 del 13 agosto 2024), un termine determinato in mesi inizia il giorno dell’evento che attiva il termine.

In alcuni ambiti giuridici, la posta che attiva il termine può essere aperta con A-Post Plus. A-Post Plus viene consegnata anche di sabato, motivo per cui il termine inizia a decorrere già di domenica. La data di consegna può essere verificata tramite la conferma di invio.

Per i mezzi di ricorso come opposizione, reclamo o appello valgono termini propri. Termini scaduti possono avere conseguenze gravi.

Valori soglia e scelta della procedura

Le quattro procedure sono previste solo per determinati valori d’incarico. Per forniture e servizi, secondo le indicazioni sulle procedure federali: l’aggiudicazione diretta è possibile fino a CHF 150'000, nel settore principale delle costruzioni fino a CHF 300'000.

Una procedura per invito è possibile fino a CHF 250'000, nel settore principale delle costruzioni fino a CHF 500'000.

Per valori d’incarico superiori, deve essere eseguita la procedura aperta o selettiva. Più alto è il valore d’incarico, più aperta e formalizzata deve essere la procedura.

Normative cantonali e settoriali possono discostarsene. Chi esamina un bando di gara chiarisce quindi se si applica il diritto federale o cantonale e quale soglia è rilevante per il servizio interessato.

I valori valgono per forniture e servizi; nel settore principale delle costruzioni sono più elevati.

Il bando di gara contiene un’indicazione se l’appalto rientra nell’ambito degli accordi internazionali. Per questo ambito valgono l’Accordo GPA e l’Accordo con la Comunità europea.

Per la Confederazione valgono i valori secondo LAP e OAP. Per gli appalti cantonali si applica l’AIAP con la legge di adesione del Cantone; fa fede la soglia ivi stabilita.

Documenti e requisiti dell’offerta

Nell’elaborazione delle offerte, conta una buona comprensione del progetto e del suo contesto. Vanno proposti concetti e metodi per l’esecuzione dell’incarico, integrati da riflessioni su opportunità e rischi specifici.

Ci si aspetta inoltre una presentazione chiara dell’impiego delle risorse del progetto – personale, beni e mezzi finanziari. Ciò include una illustrazione dei processi istituzionali e organizzativi.

Particolarmente importanti sono le qualifiche e la disponibilità assicurata del personale chiave proposto. Chi nomina persone chiave allega i loro curriculum vitae, referenze e una chiara conferma della disponibilità temporale.

Per l’offerta finanziaria esistono generalmente prescrizioni strutturali per l’elaborazione del budget, affinché le offerte rimangano comparabili. Questa struttura va rispettata.

Oltre ai requisiti sostanziali, valgono le prescrizioni formali dei documenti di gara: documenti di idoneità richiesti, moduli firmati, completezza e forma della presentazione.

L’art. 35 LAP/AIAP richiede che il bando di gara menzioni i criteri di idoneità e i documenti richiesti. Devono essere regolati anche i requisiti formali per la presentazione, in particolare l’obbligo di offrire prestazione e prezzo in due buste separate (metodo delle due buste).

Con la metoda delle due buste, la prestazione viene presentata nella prima busta e il prezzo nella seconda. L’obbligo figura nel bando di gara.

L’art. 35 LAP/AIAP richiede che il bando di gara menzioni i criteri di idoneità e i documenti richiesti. Per gli appalti cantonali si applica l’AIAP con la legge di adesione del Cantone.

L’art. 35 LAP/AIAP elenca ulteriormente le indicazioni minime del bando di gara: nome e indirizzo dell’ente aggiudicatore, tipo di incarico e di procedura, classificazione CPV e, per i servizi, anche classificazione CPC. Si aggiunge una descrizione delle prestazioni con tipo e quantità o una stima.

Per i servizi, il bando di gara menziona inoltre la classificazione CPC. La classificazione CPV va indicata generalmente.

Vanno indicati anche il luogo e il momento della prestazione, il termine per la presentazione di offerte o domande di partecipazione, nonché la lingua della procedura e dell’offerta.

Altre indicazioni obbligatorie riguardano la durata di validità delle offerte, i criteri di aggiudicazione con relativa ponderazione, se non contenuti nei documenti di gara, e la fonte di reperibilità dei documenti di gara.

La fonte di reperibilità dei documenti di gara è indicata nel bando di gara; eventualmente, per i documenti è dovuta una tassa coprente i costi.

Nella procedura selettiva, il bando di gara può fissare il numero massimo di offerenti invitati a presentare un’offerta (Allegato 3 all’OAP). Sono possibili anche indicazioni sui lotti, sulle offerte parziali, sui consorzi di offerenti e sulle subappaltatrici, nonché un’istruzione sui mezzi di ricorso.

Il bando di gara può escludere o limitare le varianti e contenere la riserva di aggiudicare prestazioni parziali. Sono possibili inoltre l’indicazione di un’asta elettronica e l’intenzione di condurre un dialogo ai sensi dell’art. 24 LAP/AIAP.

Se le offerenti sono già coinvolte nella procedura, il bando di gara può nominarle come ammesse.

Presso il DFAE, la valutazione avviene sulla base di criteri predefiniti e pubblicati. L’aggiudicazione va all’offerta più vantaggiosa.

I criteri di idoneità e i documenti richiesti sono menzionati nel bando di gara. L’offerta deve contenerli completamente e nella forma corretta.

In particolare, i documenti includono: documenti di idoneità, moduli firmati, le referenze richieste e i curriculum vitae, nonché la conferma della disponibilità temporale del personale chiave. La struttura per l’elaborazione del budget va rispettata.

Aggiudicazione diretta ed eccezioni

L’aggiudicazione diretta consente all’ente aggiudicatore di assegnare l’incarico direttamente a un offerente – senza pubblicazione pubblica. Presso il DFAE, nell’ambito del suo settore di attività, valgono le seguenti eccezioni.

Primo: solo un offerente è adatto a causa di particolarità tecniche o della protezione della proprietà intellettuale, oppure non esiste un’alternativa adeguata. Secondo: cooperazione allo sviluppo o aiuto umanitario, in particolare incarichi nel quadro dell’aiuto internazionale di emergenza nonché aiuto agricolo o alimentare.

Terzo: incarichi basati su un accordo internazionale per l’attuazione congiunta di un progetto da parte degli Stati firmatari. Quarto: incarichi assegnati secondo le procedure o condizioni speciali di un’organizzazione internazionale.

Anche nell’aggiudicazione diretta, l’ente aggiudicatore resta vincolato all’uso efficiente ed economico dei fondi pubblici. Le motivazioni delle eccezioni vanno spiegate: l’aggiudicazione diretta è un’eccezione soggetta all’obbligo di motivazione rispetto al principio di concorrenza, non un caso normale liberamente scegliibile.

Chi intende opporsi a un’aggiudicazione diretta ritenuta illegittima verifica se una delle condizioni menzionate sia effettivamente soddisfatta. Verifica anche se la motivazione sia stata documentata in modo comprensibile.

Le eccezioni menzionate valgono nell’ambito di attività del DFAE. Le aggiudicazioni del DFAE avvengono secondo la LAP e l’OAP, nonché secondo direttive interne del DFAE.

Per i servizi, l’aggiudicazione diretta è possibile fino a CHF 150'000. Nel settore principale delle costruzioni, il limite è di CHF 300'000.

Al di sopra di questi valori, deve essere eseguita una procedura concorrenziale, salvo che sussista un motivo di eccezione.

Vantaggi e rischi dell’aggiudicazione diretta

Check pratico per le offerenti

Primo passo: chiarire se l’ente aggiudicatore è soggetto al diritto sugli appalti pubblici e se la prestazione va classificata come servizio, fornitura o appalto di costruzione.

Secondo passo: stimare il valore dell’incarico e derivarne il tipo di procedura – diretta, per invito, aperta o selettiva. Verificare se si applica il diritto federale o cantonale con valori divergenti.

Durata del termine per procedura: procedura aperta – termine nel bando di gara; procedura selettiva – termine per la partecipazione nel bando di gara, poi offerta; procedura per invito – termine nell’invito; procedura diretta – termine nella comunicazione diretta. La durata concreta del termine in giorni figura in questi documenti.

Termini concreti: nella procedura aperta, il termine per l’offerta è di 35 giorni di calendario. Nelle procedure con concorso di partecipazione, il termine per la partecipazione comprende 30 giorni di calendario, in caso di urgenza motivata 15 giorni. Fa sempre fede il termine stabilito dal bando di gara o dall’invito.

Terzo passo: monitorare la pubblicazione su simap.ch e verificare le indicazioni rilevanti del bando di gara, nonché i criteri di idoneità e di aggiudicazione. Ciò include l’indicazione se l’appalto rientra nell’ambito degli accordi internazionali.

Quarto passo: raccogliere tempestivamente e completamente i documenti richiesti – comprensione del progetto, concetti e metodi, opportunità e rischi, impiego di mezzi e personale, struttura del budget. Assicurare per iscritto la disponibilità del personale chiave.

Documenti in particolare: criteri di idoneità e documenti richiesti, moduli firmati, metodo delle due buste, comprensione del progetto, concetti e metodi, opportunità e rischi, impiego di mezzi e personale, struttura del budget, qualifica e disponibilità del personale chiave. Per i servizi, verificare inoltre la classificazione CPC; il bando di gara menziona CPV e CPC.

Chi partecipa nella procedura selettiva presenta inoltre la domanda di partecipazione. Solo gli offerenti selezionati sono ammessi a presentare un’offerta.

Quinto passo: controllare completezza e forma dell’offerta prima della presentazione. In caso di aggiudicazione diretta, vale la pena contattare tempestivamente – anche senza bando di gara – l’ente aggiudicatore: l’aggiudicazione deve essere motivata, e un’alternativa esistente può essere fatta valere tempestivamente.

Ogni bando di gara include la scadenza per la presentazione, i requisiti formali e la durata di validità dell’offerta. I criteri di idoneità e i documenti richiesti figurano nel bando di gara (art. 35 LAP/AIAP).

La fonte di reperibilità dei documenti di gara e un’eventuale tassa coprente i costi figurano nel bando di gara.

Nella procedura per invito e in quella diretta, il termine viene fissato con l’invito o la comunicazione diretta.

La durata concreta del termine in giorni va desunta dal bando di gara, dall’invito o dalla comunicazione diretta.

Chi intende impugnare l’aggiudicazione verifica l’istruzione sui mezzi di ricorso nel bando di gara e rispetta il termine per il ricorso.